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许成钢：为什么政府不能主导强推技术创新？

许成钢：为什么政府不能主导强推技术创新？2017-06-16 10:00:50 来源：香港大学经济系教授、孙冶方经济科学奖获得者许成钢分享到：不顾制度条件和经济发展水平，以政府主导方式，强推技术创新，不但面临巨大风险，而且会制造更大的风险，在推动的力量超巨大时，甚至可能制造出大灾难。而制度创新的核心是改革和完善市场制度、法治制度以及权力制衡的政府制度。

许成钢：为什么不能以政府主导，强退技术创新？许成钢：为什么不能以政府主导，强推技术创新？

我们必须认识到，作为一个发展中国家，对中国来说最重要的创新是制度创新，或者更确切地说是制度改革。这是全面创新的基本条件。否则，当大规模强力推动技术创新时，会有大量欺骗性的项目蜂拥而至。这些项目或明目张胆或遮遮掩掩，有主动干坏事的，有被动干坏事的，有原本是干好事后来变成干坏事的，等等。干坏事的人可以很多，而且在一定条件下可以迅速增多，压倒真正的创新者、企业家。这就是为什么大规模运动式推动创新令人担忧。

我们一直在用一个词，制度。制度是干什么的？制度就是用来应对上述这些问题的。在创新的过程中，选什么人、选什么项目，朝什么方向发展，出多少钱，怎么出，谁做这些决定等，都是制度决定的。不同的制度提供不同的机制。在一个有法治秩序的市场制度下，以上的绝大多数问题能得到较好的解决。其中，政府维持市场秩序的作用有基本的重要性。但在多数投资决策上，政府的作用是间接的、辅助性的。这是因为，即便是在相当完美的法治制度下，不用市场机制，政府也无法有效解决上面提到的种种问题。

下面举几个实例，讨论在不同制度下推动技术创新的不同结果。科尔奈教授2003年发表了一篇文章，列出了近百年全世界87个革命性的发明，然后统计是哪个国家什么公司什么时间发明的。在这87项重大发明中，只有一项在苏联产生，而这一百年正好是苏联从生到死的过程，这唯一的一项非市场经济产生的革命性创新，与军事有关，就是人造橡胶。其余的革命性创新全部都是产生于发达的市场经济。

在发达的市场经济里产生的革命性创新中，85%以上都产生在美国。如果再看美国最近半个世纪的革命性创新，绝大多数产生于风险资本资助的中小企业，而不是产生于大企业的实验室或研发部门。

今天看到的巨无霸型高科技企业，绝大多数都是从中小企业演变而来。它们是在革命性创新产生之后，从无到有，再变成大企业的。与此同时，不断有很多巨无霸型高科技企业，因落伍而在市场上衰落甚至破产。这是一百多年来，有秩序的市场经济下创新和经济发展的规律。这就是熊彼特的“创造性破坏”机制。

第二个例子是欧盟国家在研发方面的努力。几十年来，欧盟国家看到美国的风险资本在推动创新、推动经济增长上发挥了重要的作用。于是，它们也设立了政府主导的风险资本，试图用此方式模仿美国的风险资本。但是，这种政府模拟市场的努力非常不成功。

第三类例子是1989年之前的苏联东欧集团。苏联东欧集团从来就极其重视创新，他们的研发费用占GDP比例曾经在相当长的时间里是全世界最高的，远远高于市场经济中占比最高的国家。苏东集团的普通教育和高等教育普及程度，科学家和工程师的总数及占工人的比例等都是世界上最高的地区之一。但是他们没有能力在研发核心领域缩小和世界前沿的差距。在许多最前沿的领域，差距甚至在持续加大。这是逼迫他们改革的基本原因之一。但是改革一直无效，直到整个体系崩溃。

在基本事实和大量研究文献的基础上，我们可以为近百年所有制度下的创新效率，从高到低排一个“技术创新的制度排序”。排在第一(即最高)的是英美法系支持的市场制度，它们是历次产业革命的先驱。排在第二的是欧陆法系支持的市场制度，其中包括日本、韩国等。虽然这些经济在革命性创新方面通常不在最前沿，但在历次产业革命中，这些经济体都能紧跟前沿，产生大量重要的互补性创新。排在第三的是国有制的计划经济。如以上讨论的，这种制度的创新效率大幅度低于任何市场经济，以致在投入巨量资源的情况下，都难以缩小甚至保持与发达经济之间的差距。第四是群众运动，例如“大跃进”时期全民从事高亩产、炼钢，以及研究和应用超声波的运动等。其结果是混乱、浪费和灾难。以下概要解释一下这几种制度的机制。

英美法系国家以金融市场为中心。以金融市场为中心为什么对创新重要？因为这是风险资本运作的基础，是促成大量中小创新企业诞生发展的基础。更完整地看，英美法系国家靠的是金融市场、知识产权市场、产品市场、人力市场，这四个市场交互作用，相互竞争，造成优胜劣汰机制的基本环境，从整体上解决创新各个环节的激励机制。这个体系高度依赖法治，法治是整个体系的基础。而形成法治最基本的核心制度是司法独立。在不具备这种制度的环境里模仿风险资本，得到的是不同的机制和结果。

排在第二的制度是，欧陆法系支持的以银行为中心的市场制度。在没有发达的金融市场情况下，比如在德国、日本、韩国，金融市场对大型企业没有压力。在这一体系下，技术创新以大企业研发部门为主力，由大企业内部解决投资研发项目相关的激励机制问题。该体系是由知识产权市场、产品市场、人力市场之间的竞争来解决整体激励机制问题，形成优胜劣汰。但大企业内部无法模拟多方面市场的竞争，因此，大量与创新相关的激励机制问题得不到好的解决。这决定了革命性创新技术难以从这种体制中产生。

面对与美国日益扩大的技术经济差距，欧盟非常努力地推动创新，推动以政府为基础的风险投资。的确，在创新相关的许多环节，市场可能失灵。因此，政府在协调创新方面有可能发挥很大的作用。但政府的作用在很大程度上取决于政府介入的机制、技术的性质、经济发展的阶段等。

在追赶阶段，在可以预测、可以规划的科技研发方面，政府的直接介入可能有优势。但是，面对最前沿的革命性创新，面对新兴产业革命的时候，任何官僚体制，无论是政府还是成熟的大企业，在高度竞争的市场(包括金融、知识产权、产品、人力四个市场)面前，都没有优势。政府的作用必须只限于对基本制度的支持，是间接的、辅助性的。

一个著名的例子是20世纪80年代日本政府的第五代计算机计划。在20世纪80年代初，日本生产半导体存储器已经世界领先，美国人担心日本会不会有一天在整个计算机方面超过美国，甚至整体超过美国(当时哈佛的傅高义出版的《日本第一》流行全球)。

日本政府的通产省，从1982年开始协调全国所有大企业和大学，依照通产省的规划，试图在他们认定的第五代计算机方面全面超过美国。但是所谓第五代计算机并未成为主流。市场中优胜劣汰产生了一系列全新的技术，包括个人电脑、互联网、分布式计算技术等。这些启动了新一轮产业革命。

问题是，这些创新不是某个人的成就使然。因此也不是任何政府和大企业可以预见的。同最前沿的美国相比，日本从20世纪90年代以来一蹶不振。其中有各种各样的原因，但与这里讨论的日本基本面的问题密切相关。当经济的基本面有重大问题时，虽然是市场经济，虽然是法治社会，有能力举全国之力朝着某个方向努力，也很难超越。日本政府输给了市场。同样，欧盟的政府们也输给了市场。

排在第三的是国有制经济。在这种制度下，民间没有资源。因此创新只能以自上而下的计划方式或行政管理方式进行。自上而下的计划式创新，在经济相对落后的追赶阶段，或者是对可以预测、可以规划的科技研发，可能有某种优势。

例如，中国和苏联在宇航、核领域等可以很快缩小与发达国家的差距。因为这些领域需要巨大的资源，而且从科学和技术的角度，是相对可以预测、可以规划的。实际上，在任何国家，在这些战略军事领域都是举国体制，包括美国。

但是，当涉及技术创新的整体，涉及产业革命性质的创新时，自上而下的官僚体制无法有效解决激励机制和资源配置问题。这不仅是理论，更是反复验证、几乎没有例外的基本事实。任何由政府掌握大量资源，由政府主导的规划式、政策式创新，以及大量政府资金推动的所谓创新基金等，其基本机制都与此相似。至少可以归到计划或半计划模式。而这类制度归根结底无法解决创新中的基本激励机制问题。

最后一种机制是搞运动。前面讨论过的“大跃进”是历史上的一个极端情况。中国改革以来，一个曾经行之有效，曾经起了正面作用的重要机制，是省、市、县之间的竞争。地区之间竞争吸引外资、出口、经济增长等。从机制的角度看，这与“大跃进”运动有很多相似之处。

改革早期的地区竞争之所以曾经发挥了很好的作用，有区别于“大跃进”的三个条件：第一，改革的方向是建立市场经济，逐渐向民企开放；而“大跃进”时期是关闭市场、消灭民企。

第二，改革时期朝着建立党政部门的集体领导制，以及司法等制度，建立了一定的权力制衡，使下情上达不至过于失真；而“大跃进”之前和期间的时期，是破坏权力制衡的时期，甚至达到上层难以了解经济实情的程度。在党政机构里，吹牛欺骗者上，报告实情者下。

第三，改革早期地区竞争的主要目标，是以GDP增长速度为度量的经济增长。GDP是市场活动的总体统计指标，单纯从经济上看，整体上比较平衡，而且存在多种不同方法进行独立的数据收集与核算，使域外的机构可以在信息上起到某些制衡作用。

而“大跃进”竞争的是粮食亩产和钢铁产量等单项数量目标。作为竞争目标，不但不平衡，而且域外机构难以独立核算。在这些条件下，改革早期的地区竞争，或者运动，在激励地方各级领导、推动改革和经济增长方面，起到了重要作用。

但是，政府的职责远远超过以GDP衡量的经济增长，而在行政体制内以竞争方式提供有效激励机制，需要局限于单个竞争指标。因此，靠地区竞争激励地方政府有极限。人所共知，在唯GDP的地区竞争下，环境问题、不平等问题、社会稳定问题等普遍被忽略。

如果把“大众创业、万众创新”作为地方政府竞争的目标，试图用这种运动的方式推动创新，非常值得警惕的是，这种单项指标的地方政府竞争，会严重扭曲政府的一系列基本行为。在对地方政府施以片面强激励的同时，如果没有健全的司法和公司治理结构，没有健康的市场竞争，会使社会上产生大量有意或无意的以创新为名的欺骗作假。

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真正的创新整体上高成本、高风险，多数需要长期的投资，而虚假“创新”可以表现为低成本、低风险，短期收益，使其具有极大的诱惑力。因此，虚假“创新”的大发展，会在市场上排挤真正的创新。在这种条件下，给地方政府的激励越大，虚假“创新”就越盛行，灾难就越大。

中国在经历了三十多年改革后，今天的制度大体是国有计划制和欧陆法系市场制的混合，如果不继续改革制度，倒退回到第三种机制，甚至第四种机制的可能性不但存在，而且其危险在某些领域甚至有所上升。

我们必须认识到，作为一个发展中国家，对中国来说最重要的创新是制度创新，或者更确切地说是制度改革。这是全面创新的基本条件。全面创新包含技术创新、管理创新、市场创新等。不顾制度条件和经济发展水平，以政府主导方式，强推技术创新，不但面临巨大风险，而且会制造更大的风险，在推动的力量超巨大时，甚至可能制造出大灾难。而制度创新的核心是改革和完善市场制度、法治制度以及权力制衡的政府制度。

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