要警惕地方债旧债赖账再掀新一轮发债冲动磨砂机

要警惕地方债旧债赖账再掀新一轮发债冲动

要警惕地方债旧债赖账再掀新一轮发债冲动2013-10-13 15:41:34 来源：中国商报分享到：地方偿债能力基于增长方式转变

核心提示： 来财政收入不大可能呈现大幅度持续增长，因此关键之举在于各级、各地政府应切实转变经济增长方式，在技术创新、产业升级与提振内需等方面有真正突破。

大约半年前，经济界人士和媒体为了7万亿的地方债务展期问题忧心忡忡、争论不休，而当时间迈入2013年，地方债的总量已经增加到12万亿元，甚至13万亿元，也许更多。2013年，成为解决地方债问题的关键年。各级地方政府能否顺利偿债？地方债隐含什么风险？如何提高政府的偿债能力？中国商报记者专访了上海外国语大学国际金融贸易学院院长章玉贵。

地方债膨胀趋势不容忽视

中国商报：我们知道，不同的机构对于地方债有不同的研究结果，得出的数据也不完全相同。请问，在您的研究中，目前我们的地方债是多大的规模？

章玉贵：由于监管上的漏洞，以及一直以来难有实质性改观的信息披露不对称，使得地方政府累计举债数额究竟有多少，似乎是个黑箱。但一个明显的事实是，不少地方政府已开始借新债还旧债。据国家审计署公布的数据，地方政府在2012年要偿还的债务高达1.3万亿元。预计今年需要偿还的债务将达3万亿元。而商业银行去年迫不得已地将不少贷款展期，也在向市场发出系统性金融风险开始累积的信号。

至于地方债的规模有多大，我估计不会低于13万亿元。

中国商报：目前的地方债风险，有乐观者认为比美国、欧洲要轻得多，也有人认为已经成为“泰山压顶”？您是怎样看待这个问题的？

章玉贵：从显性指标来看，中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度，但膨胀趋势一点也不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动，则未来五年，中国的地方债规模有可能突破20万亿元甚至更多。如果五年内地方政府的财政收入增长不能赶上地方债的增长速度，则显性风险将急剧上升。

要警惕新一轮发债冲动

中国商报：您认为，地方债形成的主要原因是什么？

章玉贵：地方债形成的根本原因在于，经济未能实现战略转型以及政绩考核机制未能彻底转变。其实，早在1995年制定“九五”计划时，中央就提出实现增长方式根本转变的思想；2005年制定“十一五”规划时，又再次提出要把转变增长方式作为今后五年经济工作中心内容；2007年十七大重申实现经济发展模式的三个转变；2012年十八大更勾勒出了未来经济转型的路线图。但现实是，至今未能实现经济增长方式的根本性转变。投资冲动与出口的过度增长现象相当严重。技术进步在经济增长中的作用远远落后于发达国家以及部分新兴工业化国家，使得经济快速增长的同时消耗了大量能源和原材料。这种寅吃卯粮、效率低下，“杀鸡取卵”的经济增长方式，不仅难以实现经济的持续快速健康发展，更进一步恶化了资源供给条件，破坏了本已十分脆弱的环境承载能力，使得不少地方经济陷入收益小于成本的恶性循环状态。而政绩考核机制改革尽管有了较为理性的制度设计，但执行层面上，GDP的增长依然作为各级政府政绩的主要标志。在此约束框架下，依然掌握着一些重要资源配置权力的地方政府追求表面经济增长的偏好不仅没有停止过，反而不断滋长。

中国商报：2013年是地方债集中偿债期，但是我们处在经济下行周期，您认为，目前地方政府的偿债能力如何，能否如约偿债？

章玉贵：不容乐观。在2003-2007年的经济发展黄金时期，就很少有地方债问题。目前的问题是：在投资效率难有实质性改进经济增长质量在低位徘徊，而地方政府基于政绩考核压力不得不在低效率的情况下做大经济规模蛋糕，但财税收入并未呈现显著增长态势，甚至有可能低于地方债的增长速度，这就有可能发生违约风险。事实上，2012年全国财政收入增幅为12.8%，比上年回落12.2个百分点。

中国商报：如果不能如约偿债，可能会发生哪些危险？可能会采取什么措施？一味地展期不能起到根本作用吧？

章玉贵：不能认为有国家强大的整体经济实力和信用托底，地方债即便发酵也不大可能引爆成为全局性的经济与金融危机。因为展期只是阶段性的安排，如果出现大面积集体违约，则经济本就存在内外失衡的中国，必须格外小心地方债膨胀之后引致的系统性经济风险。加上民生福利和财富增长的不协调问题已经不再局限于经济领域，如若不能找到有效的对策，很有可能成为激化社会矛盾的定时炸弹。

中国商报：目前我们在大力提倡“新型城镇化”建设，有人担心这会刺激并加剧地方债风险，您是怎样认为的？

章玉贵：完全有可能。我一向不赞成城镇化的盲目扩大。不少人可能看重的是中国的城镇化进程每提高一个百分点，就会带来基于投资乘数效应的GDP增长。其实先行工业化国家的城镇化经验已经告诉世人：城镇化程度并非越高越好。尊重自然与人居环境理应是政府施政的着力点之一。何况这些年来，中国城镇化过程中出现了诸多为了推行城镇化而强行圈地进而破坏既有生活环境的逆人居与生态行为，已经给我们敲响了警钟。

中国商报：现有条件下，怎样提高地方政府的偿债能力？

章玉贵：考虑到未来财政收入不大可能呈现大幅度持续增长，因此关键之举在于，各级、各地政府应切实转变经济增长方式，就必须在技术创新、产业升级与提振内需等方面有真正突破。中国经济既要保持适度增长，更要战略转型，即从资本与外需驱动的成本推动阶段向技术与消费驱动的内生性规模报酬递增阶段转变。

首先，政府应该积极推进要素价格市场化改革，消除土地、资本、劳动力和能源等价格方面的扭曲，改变由行政机关定价或者受行政机关影响的定价机制，真正做到由市场来决定价格，反映这些要素的机会成本。其次，应加快产业调整，促进产业振兴，切实转变经济增长方式，控制重化工业投资，降低消耗，提高资源利用效率，早日形成有利于节约资源的经济增长方式，力求通过产业调整与技术进步转变经济增长方式，并运用配套的货币政策，抑制投资过热，消除经济出现大起大落的生成机制，自然能够有效控制地方政府的举债规模。

必须加大信息披露力度

中国商报：2012年的最后一天，财政部等四部委联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。财政部部长谢旭人日前也表示：“要加强政府性债务管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，切实防范财政金融风险”。那么，该如何加强政府性债务管理？又应该如何形成规范的举债融资机制？

章玉贵：充分的信息和准确的数据是理性决策的前提。要加强地方债管理，首先必须加大这方面的信息披露力度，然后采取有效防范措施。我们注意到，银监会2013年度工作会议强调，守住不发生系统性和区域性风险底线是首要任务，严防信用违约风险、严控表外业务关联风险、严管外部风险传染。而在此之前的央行工作会议也把“防范金融风险”提到了新年宏观政策的突出位置。“坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”的提法与之一脉相承。但在监管与执行层面，鲜有实质性的硬约束措施。我认为，必须对五花八门的地方政府融资平台进行彻底体检与风险评估，在此基础上出台相关融资措施。

中国商报：具体来说，在地方政府融资方面，尚需要哪些方面的政策规范？

章玉贵：首先，消除中央政府与地方政府之间的非合作性博弈尤为重要，因为这有可能成为规范地方政府融资的重要障碍。其次，必须尽量加大对地方政府融资平台的监管。目前，这方面的监管力度尚不够，急需加强对其经营模式、治理结构的监管，控制其融资规模，及时掌握其偿债能力。

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